Por Federico Daniel D’Angelo.
Abogado egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo. Doctorando en Ciencias Jurídicas por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Mendoza. Especialista en Derecho Constitucional por la Facultad de Ciencias Jurídicas por la Universidad Católica Argentina. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional. Profesor Universitario por concurso en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo y en la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad de Congreso. Autor, coautor y colaborador de diversas publicaciones.
El Estado, en tanto persona jurídica, es responsable por sus acciones como por sus omisiones. Sin perjuicio de ello, no siempre estuvo bajo la espada de la justicia, ya a nivel internacional como nacional. Específicamente, en Argentina, la Corte Suprema de Justicia de la Nación reconoce su responsabilidad a partir del año 1933, en el precedente Devoto[1].
En este largo proceso, a modo de expresarlo el Dr. Balbín[2], influyeron dos hechos jurídicos relevantes: la personificación estatal, conforme el Código Civil; y la imputación o traslado de las conductas de los agentes al propio Estado (teoría del órgano).
Análisis normativo. Ley 26.944 y 8968
La ley 26.944[3] sobre Responsabilidad del Estado, en su artículo primero establece que la responsabilidad es objetiva y directa.
En su artículo tercero refiere que son requisitos de la responsabilidad del Estado por actividad e inactividad ilegítima, los siguientes: daño cierto debidamente acreditado por quien lo invoca y mensurable en dinero; imputabilidad material de la actividad o inactividad a un órgano estatal; relación de causalidad adecuada entre la actividad o inactividad del órgano y el daño cuya reparación se persigue y falta de servicio consistente en una actuación u omisión irregular de parte del Estado. Asimismo, aclara que la omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica la inobservancia de un deber normativo de actuación expreso y determinado.
Es decir, la propia norma regula la, y valga la redundancia, responsabilidad del Estado por omisión, expresando los extremos en que es procedente (verificación de un deber normativo de actuación expreso y determinado)
Sin embargo, en su artículo noveno adiciona la responsabilidad de los funcionarios y agentes públicos por su inactividad en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular, incurriendo en culpa o dolo, las obligaciones legales que les están impuestas.
La ley N° 8.968[4] de la Provincia de Mendoza, en cumplimiento de la manda de la normativa nacional, reguló la temática que nos convoca.
En el aspecto puntual de la inactividad estatal, el artículo séptimo contiene regulado este supuesto, con requisitos similares a la ley 26.944.
Destaca el extremo de “falta de servicio”, al cual define como el “consistente en una violación o anormalidad frente a las obligaciones del funcionamiento regular de la Administración Pública”.
Y en el artículo octavo precisa la falta de servicio por omisión, expresando “La omisión sólo genera responsabilidad cuando se verifica el incumplimiento de una obligación de actuación determinada normativamente y de manera expresa; o de deberes indeterminados”.
Para que proceda reclamo por ello es necesario que siempre se reúnan los siguientes requisitos: a) Existencia de un interés jurídicamente relevante, cualitativa o cuantitativamente; b) Necesidad material de actuar para tutelar dicho interés; c) Proporcionalidad entre el sacrificio que comporta el actuar estatal y la utilidad que se consigue con su accionar.
Requisito “Falta de Servicio” – Jurisprudencia
El término “falta de servicio” fue de creación pretoriana. En efecto, la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en el año 1984, dictó sentencia en la causa “Vadell”[5] y expresó “esa idea objetiva de la falta de servicio encuentra fundamento en la aplicación por vía subsidiaria del artículo 1112 del Código Civil que establece un régimen de responsabilidad por los hechos y las omisiones de los funcionarios públicos en el ejercicio de sus funciones, por no cumplir sino de una manera irregular las obligaciones legales que les están impuestas”.
Respecto de esta expresión, la ley muy bien determina que para que se configure es necesario que el Estado incumpla un deber normativo de hacer expreso y determinado.
Cabe preguntarse qué sucede si dicho deber es implícito o genérico e indeterminado. En este caso, ¿el Estado no respondería? Si nos atenemos a la estricta lectura de la norma, diríamos que no, pero ello es transgredir, al decir de Balbín[6], las reglas constitucionales (Estado Social de Derecho) y convencionales, e ir en retroceso palmario de la jurisprudencia del máximo tribunal nacional.
De hecho, en el fallo “Cohen”[7], la Corte nacional sostuvo “el Estado debe responder según el grado de control practicable, la previsibilidad o regularidad del suceso que trata prevenir, el número de agentes y fondos presupuestarios, y las prioridades fijas de manera reglada o discrecional para la asignación de los medios disponibles” y “Quien alega responsabilidad del Estado por falta de servicio, debe individualizar del modo más claro y concreto posible cuál es la actividad de los órganos estatales que reputa como irregular, vale decir, tanto la falta de legitimidad de la conducta estatal como la idoneidad de ésta para producir los perjuicios cuyo resarcimiento se reclama”.
Siguiendo la línea precedente, el fallo Mosca[8] sentó precedente: “En el sub lite, se trata del control de la seguridad pública encomendado a la policía provincial y el reproche consiste en que se habría incurrido en negligencia e impericia por no resguardar el orden público y garantizar la vida y la integridad física de la comunidad dentro del estadio y fuera de él (especialmente en las adyacencias) … Es decir, de lo expuesto puede concluirse que la policía actuó conforme con un estándar de previsibilidad de lo que normalmente acontece, lo cual no genera responsabilidad según el Código Civil (arts. 901 a 906). En función de todo lo expuesto, habiéndose delimitado la extensión del servicio, no se advierte una falta imputable capaz de comprometer la responsabilidad de la Provincia de Buenos Aires”.
En definitiva, conforme la nueva legislación sobre Responsabilidad Estatal por omisión deberá hacerse una interpretación adecuada, por un lado, de la norma y, por otro, de la Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en esta materia.
Conclusiones
La Ley 26.944 sobre Responsabilidad del Estado viene a regular una temática que la Constitución Nacional no contiene de manera expresa. Ello resulta positivo, ya que materializa en un cuerpo normativo las lagunas de Derecho existentes en nuestro país.
Sin embargo, desde una óptica jurisdiccional, es limitativa en un doble sentido. Por un lado, regula de manera específica los supuestos de responsabilidad por omisión determinando taxativamente los supuestos contemplados y, por otro, frente a casos no previstos en la norma, los obvia, razón por la cual deja numerosos vacíos a los fines de reclamar contra el Estado, en caso de resultar viable.
En consecuencia, el nuevo texto legal, restringe los vastos años de jurisprudencia en la temática que la Corte Suprema de Justicia de la Nación fue construyendo.
Frente a este nuevo panorama resulta interesante ver de qué modo pueden salvarse aquellos casos no contemplados en la ley, pero que -sin embargo- serían generadores de responsabilidad.
Se nos presentan dos opciones. La primera, hacer una interpretación armónica de las normativas aplicables, incluso del propio artículo 3 inciso d) de la ley 26.944, en cuanto a los términos que allí prescribe. La segunda, seguir a rajatabla el alcance de los términos previstos, desechando cualquier otra posibilidad.
Creemos, en definitiva, que la mejor decisión es la primera referencia precedentemente mencionada, ya que se condice, no sólo con los principios de un Estado Social de Derecho, sino que también permitiría dar solución jurídica a causas de un modo expreso o razonablemente implícito en lo expreso y a aquello que resulte determinable según las circunstancias del caso. Sin perjuicio de las variables analizadas, y en el espíritu de cumplimiento cabal del Estado de Derecho y los principios republicanos de gobierno (artículo 1° de la Constitución Nacional), sería prudente asumir el compromiso de pensar y analizar una posible reforma legal.
[1] “El incendio como acto reprobado por la ley, impone al que lo ocasiona por culpa o negligencia, la obligación de reparar los daños ocasionados a terceros, extendiéndose esa responsabilidad al Estado bajo cuya dependencia se encontraba el autor del daño o por las cosas de que se sirve o que tiene a su cuidado” (Sociedad Anónima Tomás Devoto y Compañía c/ Gobierno Nacional p/ Daños y Perjuicios; Corte Suprema de Justicia de la Nación, 22/09/1933)
[2] Balbín, Carlos F.; “Manual de Derecho Administrativo”; La Ley; Buenos Aires; 2015, págs. 621/622
[3] Sancionada: Julio 2 de 2014. Promulgada de Hecho: agosto 7 de 2014
[4] Fecha de Publicación: 11/05/2017 – N° Boletín: 30361
[5] “Resulta responsable la provincia demandada si el Registro de la Propiedad -ignorando determinadas ventas y atribuyendo a una persona la plenitud de un dominio del que no fue titular- cumplió de manera defectuosa las funciones que le son propias y que atienden, sustancialmente, a otorgar un conocimiento cabal de las condiciones de dominio de los inmuebles. Ello así, pues quien contrae la obligación de prestar un servicio lo debe realizar en condiciones adecuadas para llenar el fin para el que ha sido establecido, siendo responsable de los perjuicios que causare su incumplimiento o su irregular ejecución” (Jorge Fernando Vadell c/ Provincia de Buenos Aires s/ Indemnización; Corte Suprema de Justicia de la Nación; 18/12/1984)
[6] Balbín, Carlos F.; op. cit. pág. 649
[7] “Cohen, Eliazar c/ Río Negro, Provincia de y otros s/ daños y perjuicios”; Corte Suprema de Justicia de la Nación; 30/05/2006, Fallos: 329:2088.
[8] “Mosca, Hugo Arnaldo c/ Buenos Aires, Provincia de (Policía Bonaerense) y otros s/ daños y perjuicios”; Corte Suprema de Justicia de la Nación; 06/03/2007; Fallos: 330:563
