Por Ignacio Muñoz.
Abogado egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad de Congreso, Argentina. Profesor Adscripto en la Cátedra de Derecho Constitucional y ayudante alumno en la cátedra de Derecho Procesal Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Congreso, Argentina. Autor y coautor de diversas publicaciones.
Los decretos de necesidad y urgencia (en adelante DNU), son una especie dentro de los reglamentos, estos últimos caracterizados como normas jurídicas generales y obligatorias de carácter objetivo e impersonal y, como tales, constituyen una forma de exteriorización de la función administrativa.
Estos decretos son emanados del Poder Ejecutivo en ejercicio de facultades legislativas por razones excepcionales[1], que no permitan la solución por los medios normales regulados constitucionalmente. Además, como fue mencionado, tienen carácter general y se dictan sobre materia que es de naturaleza legislativa, con excepción de las materias expresamente prohibidas por la Constitución: “y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o del régimen de los partidos políticos”.
Dentro de la historia constitucional argentina, este instituto fue utilizado mucho antes de su incorporación al texto constitucional en el año 1994, ya que desde la sanción de la constitución originaria de 1853 hasta el año de su incorporación a la carta magna se dictaron alrededor de doscientos (200) DNU, con mayor acento entre los años 1989 a 1994. Además, en el año 1990, la Corte Suprema de Justicia de la Nación avaló estos reglamentos en el fallo Peralta[2], en el cual se solicitó la inconstitucionalidad del DNU 36/90, que privaba a los ahorristas de los fondos que habían depositado en entidades bancarias, disponiendo la devolución de estos en títulos de deuda pública a largo plazo.
El máximo tribunal, al expedirse sobre la cuestión planteada, resolvió que el decreto era constitucional, ya que el Congreso, en el ejercicio de las facultades que le son propias, no había adoptado decisiones contrarias en puntos de política económica involucrada, al mismo tiempo resolvió que existió una situación de grave riesgo social que justificaba las medidas repentinas del decreto. Por otra parte expresó que, cuando una situación de crisis o de necesidad pública exige la adopción de medidas tendientes a salvaguardar los intereses generales y la supervivencia de la sociedad argentina, se puede, sin violar ni suprimir las garantías que protegen los derechos patrimoniales, postergar, dentro de límites razonables, el cumplimiento de obligaciones emanadas de derechos adquiridos por sentencia o contrato, sin que ello implique una violación al artículo 17 de la CN. Por último, menciono que la Constitución debe ser interpretada de manera de no hacer impotente e inoperante y sí preservar y hacer efectiva la voluntad soberana de la Nación.
Con este precedente y la abundante utilización del instituto en los últimos años, en la reforma constitucional del año 1994 se incorporan los DNU expresamente en el artículo 99 inciso 3, artículo que comienza con una prohibición: “El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso, bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo”, encontrándose habilitado únicamente para cuestiones excepcionales, que ya fueron desarrolladas anteriormente. Debido a esta prohibición general, los decretos padecerían de una presunción de inconstitucionalidad, es decir, que no tienen presunción de legitimidad, ni tampoco de ejecutividad o ejecutoriedad, presunción de inconstitucionalidad que solo podrá ser abatida por quien demuestre que al momento de su dictado estaban reunidas las condiciones constitucionalmente exigidas[3].
Al poco tiempo de la reforma del 1994, el tribunal supremo tuvo la posibilidad de expedirse sobre la regulación del artículo 99 inciso 3 y definir algunos principios, principalmente en los fallos “Video Club Dream[4]” y “Verrocchi[5]”.
En el primero de los casos, la Corte Suprema declaró inconstitucionales los DNU números 2736/91 y 949/92, que extendían un impuesto establecido originalmente para los espectáculos cinematográficos a la venta o alquiler de videogramas, argumentando que dicha extensión violaba el principio constitucional de legalidad tributaria, ya que el Poder Ejecutivo no podía modificar hechos imponibles sin una ley previa. Además, la justificación de emergencia utilizada para dictar estos decretos no cumplía con el requisito de grave riesgo social que se exige constitucionalmente como fundamento para la realización de tales medidas. La Corte también subrayó que solo el Congreso tiene la autoridad para crear impuestos, y la remisión posterior de los DNU no subsanaba su inconstitucionalidad.
En el segundo de los fallos, el alto tribunal declaró la inconstitucionalidad de los DNU 770/96 y 771/96, invalidando su aplicación al actor debido a la exclusión de las asignaciones familiares a trabajadores con remuneración mensual superior a $1,000, sosteniendo que el artículo 99 inciso 3 de la Constitución, establece que el ejercicio de facultades legislativas por parte del Poder Ejecutivo, se permite solo en situaciones de rigurosa excepcionalidad, bajo condiciones materiales y formales estrictas. También enfatizó que el abuso de los DNU desde 1989 no puede justificar la extensión de estas facultades. Además, corresponde al Poder Judicial controlar la constitucionalidad de los DNU, evaluando si los presupuestos fácticos justifican su adopción y descartando criterios de conveniencia. Además, señaló que los DNU que excluyen las asignaciones familiares carecen de justificación en los términos del artículo 99 de la CN, y destacó la importancia de proteger los derechos sociales incluso en situaciones de emergencia.
En conclusión, y como consecuencia de los fallos mencionados, considero esencial hacer énfasis en que los DNU no deben ser utilizados como una herramienta cotidiana para solucionar cuestiones, que por su naturaleza deberían ser tratados por el Poder Legislativo, órgano naturalmente designado por la Constitución para el tratamiento y sanción de materia legislativa. Entendiendo que el artículo 99 inciso 3, habla de circunstancias excepcionales que hiciera imposible seguir los trámites ordinarios previstos por la constitución para la sanción de las leyes, expresión que debe interpretarse en una emergencia que requiera un tratamiento de tal urgencia, que no pueda someterse a los tiempos del tratamiento ordinario de las leyes.
[1] Suponen la existencia de una emergencia significativa que imposibilite que los cometidos estatales se cumplan por los medios ordinarios del procedimiento legislativo. Raúl Alfonsín en Convención Nacional Constituyente, Ministerio de Justicia de la Nación, p. 2729.
[2] CSJN: “Peralta, Luis Arcenio y otros c/ Estado nacional (Ministerio de Economía –BCRA-) s/amparo”. Sentencia 27 de diciembre de 1990; Fallos: 313-1513.
[3] En acuerdo con la postura de la jueza Carmen Argibay en el caso de la CSJN: Massa, Juan Agustín, en los considerandos 3 a 5, Fallos 329: 5913.
[4] CSJN: “Video club Dreams c/ Instituto Nacional de Cinematografía s/ amparo”. Sentencia 6 de julio de 1995; fallos 318:1154.
[5] CSJN: “Verrochi Enzio, Daniel c/ P.E.-N- Adm. Nac. Aduanas – Amparo”. Sentencia del 19 de agosto de 1999; Fallos: 322-1726.
