Por Rodrigo Téllez Lúgaro.
Abogado de la Universidad de Chile y aficionado lector. Ha desempeñado distintos cargos en el poder judicial, en el norte y sur del país. Actualmente trabaja como Juez del Primer Juzgado de Familia de San Miguel.
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El 13 de noviembre de este año, la Comisión de Familia de la Sala de Diputados rechazó el financiamiento al aumento de subvención para los organismos colaboradores de Sename. Según explicó la prensa, los diputados estimaron que los organismos que violaban los derechos de los niños en Chile no podían recibir mejoras en la subvención.
Podemos entender, entonces, que su decisión fue principalmente sancionatoria. Cabe objetar que esa forma de operar desatiende un criterio básico de intervención en infancia: que las sanciones no pueden afectar jamás a los sujetos de atención. Por ejemplo, si un juez se enfrenta con un padre que no cumple una resolución que él ha dado, jamás podría usar su incumplimiento para fundar una internación de su hijo o hija. El criterio básico es el riesgo, si el incumplimiento eleva el riesgo puede justificar tomar una medida tan indeseable, pero no puede ser un castigo al incumplimiento.
En el caso de las subvenciones, el fundamento del rechazo fue sancionar a los organismos involucrados en vulneraciones de derechos, sin distinguir entre los que pueden haber tenido participación en esas vulneraciones de los que no. Poseyendo los legisladores facultades para proponer indicaciones, el que optaran por no usar la potestad para hacer correcciones al proyecto y se inclinaran por rechazarlo de plano, da cuenta de que esa decisión estuvo fundada en la falta de información sobre cuáles son las instituciones que funcionan eficientemente y cuáles no lo hacen, y los criterios para diferenciarlas.
Probablemente este hecho la próxima semana será anecdótico, pero permite poner de relieve la poca información y formación con que se están tomando decisiones en infancia. A esto favorece la decisión administrativa del Poder Judicial de mantener estas materias con una publicidad muy limitada. Colabora también a ello que las transgresiones que significan abusos, negligencia o maltrato de niños, niñas y adolescentes (NNA) resultan intolerables para la mayoría de las personas, por lo que el interés de informase llega sólo hasta la superficie del problema.
Por sobre esas causas, posiblemente el factor que más favorece el desconocimiento es la falta de estadísticas y, por consiguiente, de información dura sobre el resultado de las medidas de protección aplicadas en Chile. Es esta carencia la que ha influido negativamente en el diseño de políticas públicas basadas en efectividad y en la formación de una opinión pública promotora derechos de los NNA.
Si uno analiza la prensa y las decisiones de la autoridad de los últimos 10 años, resulta palmario que las medidas de protección están siendo diseñadas y evaluadas de manera reactiva. Es decir, no hay análisis de tendencias, sólo el escándalo o el horror que producen en la prensa casos específicos es lo que moviliza la actuación del Estado. Un ejemplo claro de ello es la estadística que da cuenta de que 1.300 NNA intervenidos por Sename fallecieron en un periodo extenso de análisis. Esa cifra es cuestionable, pues para llegar a un número tal elevado se debieron agregar a la contabilidad muertes que ocurrieron en circunstancias ajenas a la actuación del Sename. Para explicarlo bien, en el total de fallecidos se sumaron casos como el de un niño murió cruzando la calle, un NNA que fallece por una enfermedad terminal, o de un adulto de 25 años que fue ultimado en un tiroteo, pero que pasó por la red cuando tenía 17. En resumen, lo que da a entender la estadística al público general es que 1.300 NNA fallecieron estando en residencias administradas directamente o por colaboradores de Sename, por negligencia de las instituciones, lo que no corresponde a la realidad.
Obviamente ocurrieron casos de este tipo en las residencias, pero su número es mucho más bajo del sugerido. Probablemente las muertes asociadas a negligencia son menores a las que presentan los hospitales públicos por la misma causa.
En el caso en cuestión, actualmente se ha matizado la estadística rebajando la cifra de NNA que fallecieron en el periodo informado a 210. Si comparamos esa cifra con el último informe trimestral de Sename, en que tres niños murieron en residencia, uno por extrema prematurez y dos por condiciones de salud propias de los menores, y lo extrapolamos a un periodo de 12 años, podemos llegar a la conclusión que el grueso de los fallecimientos informados no se deben a negligencias o acciones dolosas, sino a fallecimientos explicables por condiciones propias de los NNA. A ello hay que sumar accidentabilidad, morbilidad por enfermedades agudas y acciones de terceros. Al hacerlo así se observa que la cifra de hecho imputables a las instituciones residenciales es menor a la que se les achaca y que las conclusiones que, sobre la base de ella se entregan, son apresuradas.
Que se siga repitiendo que hubo 1.300 NNA muertos en manos del Estado, cuando eso no es así, resulta peligroso; especialmente porque el uso de esa información ha llevado a la administración y los particulares que apoyaban las residencias a tomar decisiones rápidas. Esas medidas tomadas con la premura propia de quien quiere calmar a la comunidad fueron imperfectas y produjeron el cierre definitivo de muchos de los centros residenciales. Ello condujo al sistema residencial a un mayor hacinamiento, peores condiciones generales para los niños que carecen de familias y falta de respuesta institucional para NNA en grave riesgo. No se quiere decir que las residencias no sean espacios que requieran intervención o recambio, todos sabemos que es así. Lo que se trata de decir es que si se va a intentar una modificación radical del modelo de intervención, esto no puede hacerse dejando en el aire a los NNA mientras los nuevos servicios comienzan a operar.
Por otro lado, otro efecto de la cifra de 1.300 NNA fallecidos es que la situación de NNA en residencia ha acaparado la agenda y ha enmascarado la situación de los programas ambulatorios, algunos de los cuales que intervienen en casos tanto o más graves que las residencias y que, en alguna medida, son la puerta de entrada al sistema y, por tanto, la barrera para evitar futuras internaciones.
Hay que advertir que no hay estadísticas oficiales sobre programas ambulatorios. Con todo, con la información que se tiene a la mano, se quisiera proponer una discusión sobre dos variables que resultaría relevante considerar para diseñar el futuro modelo de intervención, como son: tiempos de sentencia y tiempos de ingreso efectivo.
Usando la información estadística de un juzgado de la zona sur de Santiago, contado desde que se denuncia una vulneración hasta que se decreta el ingreso a un programa mediante sentencia en audiencia de juicio, restadas las causas resueltas en preparatoria, se observa un promedio de 215 días promedio de resolución (siete meses aproximadamente) entre esos dos hitos. La variable más importante en el tiempo de demora es la confección de los informes de evaluación. Los plazos para evacuar los informes de diagnóstico para casos comunes son aproximadamente de cuatro meses. El Servicio Médico Legal presenta tiempos de respuesta de más de un año. Otros factores que retardan la tramitación son el plazo de agendamiento (12 días hábiles para preparatoria, dos meses para juicio) y la dificultad para ubicar al adulto responsable o al NNA.
Más difícil es estimar el tiempo promedio de la otra variable que se mencionó, esto es, el tiempo que va desde que el tribunal ordena la intervención hasta que esta se comienza a otorgar. En el área sur de la Región Metropolitana hay tantos plazos de ingreso efectivo como instituciones operan. Sin embargo, al hacer un esfuerzo por agrupar por comuna, tipo de vulneración y gravedad de la vulneración, puede hacerse una primera observación: lo usual es que haya una relación directamente proporcional entre el tiempo de respuesta y la vulnerabilidad de la comuna. La misma proporción se advierte en relación a la gravedad de la vulneración: los tiempos de respuesta de las instituciones son mayores mientras más compleja es la situación a intervenir.
Con todas las salvedades ya hechas, tomando para este ejemplo 20 causas en estado de cumplimiento tomadas al azar, puede observarse en la zona sur de Santiago que esas causas informan un tiempo promedio de retraso de 118,5 días, esto es: hay seis meses de demora para iniciar una intervención desde que se despacha la orden por el tribunal. Pese a ello, se debe advertir que la media oculta un rango de tiempo de respuesta muy amplio.
Entonces, la primera conclusión es que si validamos esas cifras, un niño en el área sur de la Región Metropolitana de Santiago, que efectivamente está vulnerado en sus derechos y requiere ayuda institucional, comenzará a recibir apoyo de un programa en un plazo de 13 meses. Si pertenece a una comuna con una alta tasa de demora, como La Pintana, y/o presenta una vulneración de mayor complejidad (maltrato grave, por ejemplo), ello se puede extender fácilmente sobre 18 meses. Es indispensable reiterar que los programas establecidos para intervenir en casos graves están sobrepasados y, por tanto, su repuesta es más lenta que los casos simples, cuestión que queda oculta en el promedio.
Podemos suponer que la realidad del área sur de Santiago no es muy distinta a la de las grandes ciudades de Chile, incluso posiblemente esas ciudades tengan menos oferta para similares problemas. Ahora bien, quisiera sobre la base de estos datos proponer un análisis de nuestro sistema proteccional ambulatorio.
Mirando la primera estadística cabe formular la pregunta ¿es el proceso especial de familia (art 68 y ss. de la Ley 19.968) es el más eficiente y garantista para efectuar una derivación a un programa de apoyo a la red en casos de bajo impacto?
Considerando los tiempos que mencioné parece interesante pensar la posibilidad de evitar la derivación judicial en todos los casos en que fuere posible, ello ahorraría siete meses de espera. Debe observarse que así se opera en varios países desarrollados, especialmente los anglosajones. Lo dicho parece estar justificado cuando la vulneración es evidente y no se requiere una actuación invasiva de la red; o cuando hay un organismo de la red o fuera de ella que ya hizo una evaluación. Resulta sensato facilitar la intervención directa cuando no hay oposición del adulto responsable, pues ahorraría tiempo y gastos innecesarios.
Cuando se escarba en las razones por las que se hace el ingreso vía tribunal sin que haya un conflicto a la base, se descubre que los fundamentos son principalmente administrativos: asegurar el pago de subvención, favorecer la adherencia del adulto al programa y ejercer una contraloría administrativa sobre la intervención. Todas esas finalidades pueden obtenerse por otros medios que son más económicos en tiempo y dinero.
Por otro lado, y mirado sólo desde la eficiencia del modelo, no debe menospreciarse el costo que significan las pericias que los tribunales piden, además de los controles a los que quedan sometidos los organismos colaboradores de Sename que los obligan a emitir informes periódicos y asistir a audiencias de revisión, lo que supone un gasto hora/hombre no menor. En ningún caso se propone eliminar de raíz la intervención judicial, sólo se señala que ésta debiera reservarse para casos en que la medida a adoptar supone separar al niño, niña o adolescente de su adulto responsable, para casos en que se puede conculcar derechos del NNA o de su adulto responsable, y otros de igual gravedad.
Luego, considerando la otra variable mencionada, los tiempo de demora de ingreso a los organismos colaboradores, cabe preguntarse si tiene sentido que todas las intervenciones se hagan por particulares que se adjudican un programa territorialmente, como hasta ahora se hace.
Cuando un juez requiere la intervención de un psicólogo o psicóloga a favor de un NNA para terapia reparatoria, es indiferente tanto para el tribunal como para el NNA que esos profesionales sean trabajadores de planta de una única institución o no. Es más, cuando los padres poseen los recursos económicos, muchas veces optan por terapias encargadas a profesionales particulares, sin generar con ello ningún conflicto.
Considerando que el modelo de gestión actual, pese a los ingentes recursos que cada cierto tiempo libera el Estado, ha generado largas listas de espera, tiempos muertos mal utilizados en las instituciones y alta rotación de personal, parece atendible abrirse a explorar otras fórmulas de gestión.
Para dar cuenta del actual colapso del modelo baste señalar que este año se llegó al absurdo de que una institución colaboradora se declaró en insolvencia (quiebra). Esto evidencia que ya no existe ningún criterio, ni económico ni reparador, que demuestre la eficiencia de un modelo que obliga a un NNA a esperar 9 meses para recibir una terapia que evidentemente necesita, cronificando así el daño. Terapias reparatorias con psicólogos calificados pueden ser contratadas con organismos calificados como universidades, señalando para eso un precio fijo por prestación y asegurando horarios acordes a padres que trabajan. Sobre esto último, debe advertirse que los padres de NNA vulnerados que trabajan están siendo sometidos a un gran estrés laboral, pues en el modelo de gestión actual la mayoría de los organismos atienden en horario de oficina.
Como puede notarse la variable tiempo debe sumarse al análisis de los costos y beneficios de cualquier política en esta materia. Asimismo, pueden agregarse otras variables complementarias para analizar si un programa se tradujo en una mejoría relevante y comparar los resultados de programas entre sí. Sin hacer un gran desgaste de imaginación es posible suponer que hay indicadores de salud o educación que pueden acoplarse para este fin. No se visualiza dentro del Poder Judicial o de Sename se gestara una oposición para entregar regularmente cifras nacionales, anualizadas y desagregables por territorio, sexo y edad, sobre tiempo de respuesta y resultados de medidas de protección.
Dentro de los eventuales índices que debieran transparentarse es el de recidivia. En salud se denomina así a la repetición de una enfermedad poco después de terminada la convalecencia, y esa estadística es esencial en salud para determinar el éxito de una terapia y su costo total. Ese concepto puede extenderse de manera sencilla al área proteccional. Que carezcamos de estadísticas confiables respecto de cuando NNA son intervenidos por una vulneración y que al tiempo después reingresan al sistema proteccional con otra vulneración de la misma naturaleza o vinculada a la que fue trabajada previamente, produce efectos nocivos en la evaluación e implementación de programas. Si no se considera ese factor, se altera la evaluación de costos del proceso de intervención, y necesariamente ello impide un buen análisis de eficiencia.
En efecto, si no se considera la recidivia, los costos de intervención se reducen al valor por prestación o, en el mejor de los casos, al costo por proyecto en relación a NNA atendidos por periodo, no considerando el costo total del proceso en su globalidad. Si quienes diseñan la política no tienen en mente este factor van a concluir que una intervención focalizada y de alta calidad es cara, frente a una intervención lenta y de poca calidad.
En concreto, si bien se alega que ha sido la indiferencia o la falta de recursos lo que tiene al sistema proteccional en el estado en que se encuentra, debe relevarse que es más determinante en este resultado la carencia de índices que permitan analizar resultados y eficiencia del modelo de intervención en operación. Es posible hipotetizar –porque ha pasado previamente–, que independiente de los recursos que se liberen en el proceso de regeneración de nuestro sistema proteccional, al carecer de herramientas de análisis, nos veremos impedidos de establecer el mejor camino para abordar el problema y mantendremos muchas de las ineficiencias de base que sobrecargan el sistema.
