Por Pedro Harris Moya.
Doctor en Derecho Público por la Universidad de Paris 1. Profesor de Derecho Administrativo en la Universidad Autónoma de Chile.
El agotamiento administrativo previo es un mecanismo alternativo de resolución de controversias con la Administración, según el cual, quien fuere afectado en sus derechos por un órgano administrativo, deberá reclamar primero ante el propio órgano, y sólo posteriormente ante los tribunales de justicia, de rechazarse su reclamo expresa o tácitamente. Al haberse juzgado la constitucionalidad del mecanismo (STC de 18 de octubre de 2011, rol 2036)[1], se trata de una institución que ha exceptuado, en múltiples ámbitos, la regla general de acceso directo a los tribunales contra la Administración (art. 54 de la Ley 19.880, Bases de los Procedimientos Administrativos), sin que la evaluación de impacto ambiental sea una excepción.
En efecto, ya antes de la vigencia de la Ley 20.600, que crea los Tribunales Ambientales, la Ley 19.300, Bases Generales del Medio Ambiente, consagraría al agotamiento administrativo previo como una condición de procesabilidad de la acción, que habría de ejercer el titular del proyecto quien, por tanto, para acceder a los tribunales ordinarios, debía previamente recurrir ante la propia Administración, a diferencia de los terceros relativos (esto es, quienes formularon observaciones en la evaluación de impacto ambiental) y absolutos (es decir, quienes no formularon observaciones en dicha evaluación), que impugnaban directamente vía recurso de protección.
Como es sabido, este esquema impugnatorio sufriría modificaciones tras la Ley 20.417 de 2010, que crea el Ministerio, el Servicio de Evaluación Ambiental y la Superintendencia del Medio Ambiente, por un lado, y luego de la publicación de la Ley 20.600 de 2012, que crea los Tribunales Ambientales, por el otro. En efecto, mientras que la primera legislación impuso el agotamiento administrativo previo a los terceros relativos (a través de la incorporación del art. 29 inc. final de la Ley 19.300, Bases Generales del Medio Ambiente), la interpretación del art. 17 Nº 8 de la Ley 20.600 extendió dicha solución también a los terceros absolutos.
Desde entonces, numerosos han sido los aspectos que, lejos de favorecer una resolución directa de controversias, han limitado la reclamación ante los tribunales ambientales de los terceros, sean ellos relativos (como la exigencia de una triple coherencia entre el reclamo judicial, administrativo y las observaciones formuladas en el procedimiento de participación[2]), o absolutos (como la verificación rigurosa del petitorio del recurso administrativo que, de comprender aspectos de mérito, no sería susceptible de agotar la vía administrativa[3], y una ambivalencia constante del plazo de interposición entre treinta días y dos años[4]).
No resulta fortuito entonces el nuevo giro consagrado (aunque en el sentido inverso) en la propuesta de un nuevo texto constitucional, al disponer que “[l]as acciones para impugnar la legalidad de los actos administrativos que se pronuncien sobre materia ambiental (…) podrán interponerse directamente ante los tribunales ambientales, sin que pueda exigirse el agotamiento previo de la vía administrativa”[5] (art. 333 Nº 4), invirtiéndose así la solución vigente desde el 2012 frente a los terceros absolutos a la evaluación de impacto ambiental, desde el 2010 ante los terceros relativos y, en fin, desde 1997, respecto al titular del proyecto u obra.
La inclusión de esta disposición debiera llamar la atención. Pese a que el agotamiento administrativo es una institución común a múltiples ámbitos, la propuesta constitucional sólo se refiere a él en materia ambiental, y únicamente para derogar la regla en vigor (que impone recurrir primero ante la Administración). Con independencia de su aprobación, se trata de una derogación justificada a la luz de sentencias favorables a una interpretación “exegética” de esta institución, censurada por la jurisprudencia constitucional, en general[6], y judicial, en este ámbito específico[7], que habrá de llevar a reinterpretar, desde ya, su lectura por los tribunales.
[1] STC de 18 de octubre de 2011, rol 2036.
[2] S3TA de 5 de septiembre de 2019, R-8-2019, c. 27º.
[3] S2TA de 29 de febrero de 2016, R-62-2015, c. 43º.
[4] S3TA de 29 de octubre de 2021, R-1-2020; S2TA de 1 de octubre de 2021, R-236-2020.
[5] Inicialmente, esta derogación era consagrada en el art. 384 inc. final del borrador del texto, con referencia expresa a este instrumento de gestión, señalando que “[e]n el caso de actos de la administración que decidan un proceso de evaluación ambiental (…) no se podrá exigir el agotamiento de la vía administrativa para acceder a la justicia ambiental”.
[6] STC de 21 de abril de 2005, rol 437, c. 15º.
[7] SCS de 22 de febrero de 2021, rol 36919-2019, c. 12º.
