Por Erika Isler Soto.
Académica de la Universidad de Talca.
La Ley 21.081 dotó al Servicio Nacional del Consumidor (Sernac) de la facultad de “interpretar administrativamente la normativa de protección de los derechos de los consumidores que le corresponde vigilar” (Art. 58 letra b LPDC). Se le encomienda así –el Art. 58 alude a ella como función– la labor de determinar el sentido y alcance de una legislación que ya ha sido advertida en muchísimas ocasiones, confusa, ambigua y anacrónica.
Hasta el momento nuestra institucionalidad ha ejercido sistemáticamente esta potestad, a propósito de diversas materias, mediante la dictación de circulares.
Algunas de ellas pueden tener lugar a propósito de una amplia gama de materias. Es lo que ocurre con las que se refieren a la publicidad y las prácticas comerciales (RE 187 del 21 de marzo de 2019), seguridad en el consumo (RE 371 del 23 de abril de 2020), regímenes de garantías (RE 190 del 21 de marzo de 2019 y RE N° 0340 del 9 de abril de 2020), comercio electrónico (RE 184 del 21 de marzo de 2019) y contratación a distancia (RE 326 del 6 de abril de 2020).
Otras en tanto han abordado mercados particulares como ocurre con el de las ticketeras y productoras (RE 186 del 21 de marzo de 2019), supermercados y almacenes (RE 185 del 21 de marzo de 2019) y aerolíneas y agencias de viajes (RE 189 del 21 de marzo de 2019).
Los servicios también han sido objeto de interpretación, tanto en términos más amplios (continuidad de servicios ante eventos excepcionales, RE 950 del 29 de noviembre de 2019), o bien a propósito de los que pudieran ser calificados de básicos (RE 547 del 6 de agosto de 2019).
Lo propio ha ocurrido con las prestaciones crediticias o en que uno o más de los deberes derivados del contrato se despliegan en el tiempo: productos o servicios que se pagan en cuotas o a plazo (RE 947 del 27 de noviembre de 2019), liberación oportuna de garantías (RE 191 del 21 de marzo de 2019), gestiones de cobranza judicial y extrajudicial (RE 192 del 21 de marzo de 2019) y ventas atadas y conjuntas (RE 188 del 21 de marzo de 2019).
Destacan, asimismo, los lineamientos acerca de los planes de cumplimiento (RE 89 del 31 de enero de 2020) y relacionamiento institucional con empresas y actores claves (RE 946 del 27 de noviembre de 2019).
A propósito de la resolución de conflictos, ha abordado los procedimientos voluntarios para la protección del interés colectivo o difuso de los consumidores (RE 432 del 27 de junio de 2019), así como la procedencia de la acción por interés general de manera autónoma y su correspondiente procedimiento aplicable (RE 932, 22 de noviembre de 2019), materia confusamente regulada en la LPDC y cuya procedencia y competencia ha sido objeto de un importante debate ante nuestros tribunales de justicia, en el cual igualmente ha intervenido la doctrina nacional.
También ha reaccionado oportunamente frente a la emergencia sanitaria surgida como consecuencia de la aparición del COVID-19, pronunciándose respecto de buenas prácticas generales (RE 360 del 20 de abril de 2020), seguridad en el consumo y el resguardo de la salud de los consumidores (RE 371 del 23 de abril de 2020), los plazos de garantías legales y convencionales (RE N° 0340 del 9 de abril de 2020), y la contratación a distancia (RE 326 del 6 de abril de 2020).
Asimismo, y aunque fue dictada a propósito de la contingencia social acaecida luego del 18 de octubre de 2019, la circular interpretativa sobre continuidad de servicios ante eventos excepcionales (RE 950 del 29 de noviembre de 2019) ya mencionada, contiene principios que pueden servir para resolver situaciones que van más allá de la que la motivó.
Con todo, la redacción de la norma por la cual se instituye la potestad interpretativa del Sernac (Art. 58 letra b LPDC) presumiblemente dará origen a análisis de diverso tipo, tanto desde el Derecho Público como Privado, algunos de los cuales pueden haber sido resueltos de mayor o menor medida por parte del legislador.
En este contexto, una disyuntiva que persistirá es aquella que se refiere a las normativas respecto de las cuales el Sernac puede proponer su sentido y alcance. Lo anterior, por cuanto la fórmula “la normativa de protección de los derechos de los consumidores que le corresponde vigilar” (Art. 58 letra b LPDC) utilizada para delimitar el campo de acción de la función en comento, nos remonta una vez más a la cuestionada aplicación de la LPDC a materias reguladas por leyes especiales.
La duda se acrecienta si consideramos que se pone también, de su cargo, el mandato general de velar por el cumplimiento de las disposiciones que integran el sistema nacional de consumo (“las disposiciones de la presente ley y demás normas que digan relación con el consumidor”, Art. 58 inc. 1 LPDC y “las disposiciones legales y reglamentarias relacionadas con la protección de los derechos de los consumidores”, Art. 58 letra g LPDC). Como se puede apreciar, ninguna de las expresiones a las cuales el legislador recurrió, alude únicamente a la LPDC.
Un segundo punto importante, dice relación con el grado de obligatoriedad de la que gozan las circulares, cuestión que sí ha sido clarificada por el legislador. En efecto, de acuerdo a la norma que instituye la función, se trata de interpretaciones que serán obligatorias únicamente –“sólo serán obligatorias”– para los funcionarios del propio Servicio que las emite (Art. 58 letra b LPDC).
¿Significa, entonces, que carezcan de relevancia jurídica más allá de las fronteras de la institucionalidad? La respuesta a mi juicio es negativa, desde que igualmente los lineamientos pueden servir de directrices al momento de determinar el curso de buenas prácticas que implemente cada proveedor, así como en la fijación de los planes de cumplimiento.
Es cierto que no podrán ser invocadas como fuente directa y única de acciones, pero ello no implica que en las circulares conste una de las posibles interpretaciones que los tribunales de justicia puedan asumir como propia. Se trata, por lo tanto, de prescripciones que no constituyen fuente formal y obligatoria del Derecho de Consumo (Hard Law), pero que sí revisten caracteres de Soft Law.
En ese contexto, no es de extrañar que las empresas efectivamente las tomen en consideración al momento de fijar las acciones preventivas, correctivas y de detección que integren sus programas destinados a satisfacer los requerimientos de que se derivan del sistema nacional de consumo.
[1] FONDECYT de Iniciación N° 11190230: “Los medios de tutela del consumidor ante el producto defectuoso, en la Ley 19.496”.
