Por Emanuel Ibarra.
Fiscal de la Superintendencia del Medio Ambiente.
Durante el año 2020 se cumplió una década de la nueva institucionalidad ambiental creada por la ley 20.417, y 8 años de la puesta en marcha de los Tribunales Ambientales instaurados por la ley 20.600. Estas nuevas normas tienen como una de sus principales causas la publicación del informe evaluación del desempeño ambiental de Chile de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) del año 2005.
Dicho informe levantó la necesidad de contar con una regulación y política ambiental integrada y recomendó -entre otras cosas- desarrollar y fortalecer las instituciones ambientales; los marcos normativos; la capacidad de cumplimiento y fiscalización; y, evaluar las posibilidades de introducir instrumentos económicos nuevos.
Considerando tales recomendaciones, las mencionadas leyes crearon el Ministerio del Medio Ambiente, encargado de definir las políticas públicas y la regulación del sector; el Servicio de Evaluación Ambiental, cuya principal función es administrar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) a través del cual se otorgan o rechazan las autorizaciones ambientales (resoluciones de calificación ambiental o RCA); la Superintendencia del Medio Ambiente que concentra la fiscalización, sanción y la promoción al cumplimiento de los instrumentos de carácter ambiental; y, finalmente, se fija un control judicial especial a cargo de los Tribunales Ambientales con sede en Antofagasta, Santiago y Valdivia.
Estos 10 años de funcionamiento sin duda han mejorado el desempeño ambiental de Chile, modernizando el sistema de evaluación ambiental, potenciando la fiscalización, y permitiendo la dictación de nuevos cuerpos normativos. Sin perjuicio de ello, el transcurso de esta década también ha revelado que siguen existiendo importantes temas por resolver, que exigen necesariamente la toma de decisiones políticas y gestión administrativa.
¿Cuáles son los próximos desafíos?
Respecto del Ministerio del Medio Ambiente, la principal misión es completar su tarea regulatoria. Es necesario contar con más normas que regulen los estándares de emisión, y poner en marcha todos los planes de prevención y descontaminación que son necesarios para que, a partir de dicha regulación, se abra el camino a la debida fiscalización de tales materias. Destacan los actuales esfuerzos en la implementación de los planes de prevención y descontaminación de Coyhaique, Concepción Metropolitano, Los Ángeles, Curicó, Concón, Quintero y Puchuncaví, así como la tramitación del Plan de Descontaminación de la cuenca del Lago Villarrica, la Norma de Emisión de Olores para Planteles Porcinos, la revisión de la Norma de Emisión de Ruidos Molestos que, entre otras herramientas, han venido a atender problemáticas ambientales directamente asociadas a las personas.
Otro de los importantes desafíos, es la implementación de la nueva normativa como la ley de Responsabilidad Extendida del Productor y Fomento al Reciclaje (REP); la ley Marco de Cambio Climático; la ley que protege los humedales urbanos; la modernización del impuesto verde; el proyecto de ley que Prohíbe los plásticos de un solo uso; el proyecto de ley de delitos ambientales y la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP).
En relación al Servicio de Evaluación Ambiental, se ha visto una clara modernización del sistema de evaluación, y la dictación de nuevas guías que han entregado más certeza. Sin embargo, se han presentado importantes problemas que han puesto en jaque a la comunidad y a los titulares de proyectos.
En principio, se evidencian dos dificultades esenciales: aquellas que se presentan en el marco de la participación ciudadana; y, por otra parte, la poca claridad en las reglas de invalidación de los actos administrativos que contienen las RCA.
Respecto del primer punto, se hace necesario perder el temor a la mencionada participación ciudadana, para ampliarla con reglas claras de intervención. La experiencia ha demostrado que, cuando se dejan procedimientos donde aquella es una materia debatible, solo trae como consecuencia largos litigios que se traducen en escenarios inciertos para todos los participantes. Integrar a la comunidad antes y durante la evaluación ambiental, reducirá tales incertezas, dando más legitimidad al proceso y resultados más definitivos para los titulares.
En relación con el segundo punto, la práctica exige que sea el legislador quien asuma el rol de determinar más reglas de invalidación de las RCA. En los últimos años, ha sido la Corte Suprema quien ha entregado dichas reglas con fallos diversos e incluso contradictorios, generando más incertidumbre que soluciones.
Respecto a la Superintendencia del Medio Ambiente, es importante indicar que estos 10 años han involucrado desafíos en la modernización y estandarización de la fiscalización y criterios de aplicación de sanciones.
Sin embargo, este tiempo ha revelado que existen tareas urgentes. No es posible que Chile tenga la agencia de fiscalización y sanción ambiental con los presupuestos más bajos de Latinoamérica, teniendo presente que la ciudadanía conoce y entiende cada vez más que, a través de ella, se logra la solución de conflictos socioambientales. Es urgente la entrega de recursos para fortalecer su intervención y acelerar sus procedimientos.
Por otro lado, es importante que el legislador entregue más potestades para dictar medidas correctivas y para intervenir en casos de riesgo ambiental. Asimismo, se requiere revisar la necesidad de seguir contando con instituciones en desuso en la legislación comparada, como es el trámite de consulta de las sanciones.
Finalmente, otro desafío es seguir fortaleciendo los incentivos al cumplimiento y las salidas alternativas que privilegien la solución de los problemas ambientales de fondo, por sobre la sola imposición de sanciones.
Respecto de los Tribunales Ambientales, se hace necesario revisar el régimen de nombramiento de los jueces. La experiencia ha demostrado que el complejo proceso creado y las reglas de inhabilidad, han entorpecido la participación de candidatos y ha significado que, en estos últimos 8 años de funcionamiento, solo en situaciones excepcionales han operado con su integración completa. Eso atenta derechamente contra el correcto funcionamiento de dichas instituciones y, en definitiva, perjudica el acceso a la justicia ambiental.
También se hace necesario revisar las reglas de competencia en consideración a nuevas normas dictadas y que se dictarán, así como la asistencia probatoria de la comunidad en casos complejos donde aquellos tienen la carga.
En definitiva, el desempeño ambiental de Chile con la nueva institucionalidad ha ido en una clara mejora, pero quedan importantes desafíos pendientes que requieren esfuerzos políticos, que internalicen que el medio ambiente no es solo una cuestión abstracta sobre temas de la naturaleza y el medio; es una materia que se traduce en impactos en la economía y en la debida protección de los derechos humanos de las personas
